袁海霞等：各地最新“红橙黄绿”如何看？——2021年全国及31省债务风险变化趋势分析

袁海霞，中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长。汪苑晖，中诚信国际研究院助理总监。

闫彦明，中诚信国际研究院助理研究员。

张雨佳，中诚信国际研究院实习生。

本文字数：7270字

阅读时间：15分钟

概 述

一、当前各省“红橙黄绿”怎么看？

1、显性债务口径下整体“黄绿”，东部及中部地区债务压力较轻

显性债务口径下，全国各省债务风险状况良好，债务率分档均位于“黄绿”档位，近半数省份处于绿档

2、广义债务口径下“红橙”居多，中部及西南地区债务负担相对较重

从广义口径来看，全国债务风险水平较显性债务口径整体抬升，但整体提升幅度有限，位于红色分档省份占比低于三分之一

二、近年来各省“红橙黄绿”怎么变？

1、土地市场降温叠加转移支付减少，综合财力下降仍是推升债务率的重要因素

受房地产严监管下土地市场逐渐降温，各地政府性基金预算收入恢复进度较慢，同时基于我国疫情得到有效控制的现状，各省上级补助收入较2020年明显下降，多数省份综合财力与2020年相比不升反降

2、稳增长压力下地方债持续扩容，显性债务口径下债务压力有所上升

稳增长压力下，地方政府继续维持“大开前门”政策、专项债大幅扩容，显性债务口径下的地方政府债务持续攀升，各省均呈现快速增长态势

3、各地持续推进地方债置换等化债方式，但资源差异、进度不一等仍加剧区域分化

各地通过地方债置换、地方上市国企、银行、土地等多种资源盘活资产、化解债务，但受制于区域金融资源等差异，各地化债进度不一，各省广义债务风险仍有所分化

三、后续关注

1、稳增长压力与借新还旧需求下，关注地方债进一步扩容带来的未来偿还压力

在各地经济财力尚未完全恢复的情况下，地方债持续扩容或进一步抬升财政债务付息压力，部分财政承压地区面临的债务压力或更加明显，需持续关注化债压力后移、付息成本增加和利率的不确定性

2、隐性债务严格推进“控增化存”，关注红橙区域债务滚动压力及平台转型风险

隐性债务“控增化存”持续，部分债务率本身较高区域的地方债务滚动压力将增加；在国企改革三年行动收官之际，城投重组整合或进一步加速，需关注城投转型过程中的风险

3、疫情反复、去房地产依赖的中长期结构调整等多重影响下，关注区域债务风险的进一步分化

财政紧平衡背景下，地方政府偿债资金来源不确定性仍存，且区域间风险分化趋势或有所加剧，需持续关注区域间债务风险的进一步分化

自2014年《中华人民共和国预算法》修正案及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台以来，在疏堵结合的政策导向下，我国地方政府债务管理逐步规范化，地方政府债务风险总体可控，但区域性和结构性问题仍需关注。2019年起，财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档，并在随后的债务风险管控工作中加以区别对待。作为衡量地方政府债务风险的重要标准，“红橙黄绿”视角下，当前各地债务风险如何看？近年来债务风险如何演变？未来债务风险趋势又将如何？这些问题对于防范化解地方政府债务风险、增强地方财政可持续性等具有重要意义。本文结合中诚信国际区域风险数据库最新采集数据，对近年来31省的显性及广义债务率进行测算与梳理。

一、 当前各省“红橙黄绿”怎么看？ 

2021年以来，我国经济企稳修复，伴随一系列“稳增长”措施出台，各省地方政府债务快速增长，债务风险总体仍然可控但区域分化进一步加剧。从各省债务率“红橙黄绿”分档情况来看，在显性债务口径下，全国各省债务风险状况良好，债务率分档均位于黄绿两档，近半数省份处于绿档；在考虑隐性债务后，各省广义债务风险有所抬升，但整体提升幅度有限，位于红档省份占比低于三分之一。

（一） 显性债务口径下整体“黄绿”，东部及中部地区债务压力较轻

显性债务口径下，各省份债务率分档均处于黄、绿两档，债务风险整体可控，东部及中部地区多为绿档，债务压力较轻。具体来看，根据已披露数据，结合中诚信国际测算，全国31省份中有16省债务率分档处于黄档，15省为绿档，无省份处于红档与橙档。处于黄档的省份大多位于西部地区及东北地区，经济发展水平相对落后，产业基础相对薄弱，综合财力较低，债务负担较重，主要包括天津、黑龙江、贵州、内蒙古、云南、辽宁、海南、青海、吉林、新疆、河北、甘肃、福建、重庆、广西、湖南，这些省份的债务率基本位于120%~190%之间。其中，位于中西部地区的河北、福建、湖南三省存量债务规模较大，地方债务余额均超万亿；天津债务余额虽未超万亿，但受制于较低的上级补助收入，综合财力较低。根据已披露数据，2021年天津上级补助及税收返还收入仅545.76亿元，是上级补助收入最低的省份，因此成为全国债务率最高的省份。处于绿档的省份有宁夏、江西、安徽、山东、湖北、陕西、河南、四川、北京、山西、浙江、广东、江苏、上海、西藏。这些省份大多位于东部地区及中部地区，经济发展水平较高、财政实力雄厚，债务负担较轻，债务率在20%~120%之间。仅宁夏、四川、陕西、西藏位于西部地区，其中西藏、宁夏存量债务规模很低，地方债务余额均不到2000亿，分别居于全国倒数一、二位，西藏也是全国债务率最低的省份；陕西、四川经济发展水平较高，财政实力较为雄厚，其中四川获得上级补助规模较大，综合财力位居全国第五位，债务率处于较低水平。

（二） 广义债务口径下“红橙”居多，中部及西南地区债务负担相对较重

从广义口径来看，各省债务风险水平较显性债务口径整体抬升，但风险仍然可控。全国31个省份中仅两省处于绿档，剩余超七成省份为债务中高风险区域，纳入红档、橙档、黄档的省份数量分别为9个、13个、7个。具体来看，处于红档的省份，大多位于中西部地区，主要包括重庆、贵州、四川、湖北、湖南和云南，仅江苏、江西和天津三省份位于东部地区。其中，天津含隐性债务的债务规模较高，且受限于上级补助收入，综合财力较低，是全国广义债务率最高的省份。债务率分档处于橙档的省份中，浙江、北京、河北、山东、福建、安徽以及河南等中、东部地区省份综合财力较强，但广义债务规模较大，而甘肃、吉林、新疆、黑龙江等西部及东北地区省份综合财力相对较弱，从而推升广义债务水平。处于黄档的省份有辽宁、内蒙古、宁夏、青海、海南、山西和广东，含隐性债务的债务率在120%~200%之间。除广东外，这些省份综合财力虽较弱，但整体债务规模特别是隐性债务规模相对较低，广义债务率处于较低水平。此外，处于绿档的省份有上海、西藏，含隐性债务的债务率小于120%。上海隐性债务规模较低且综合财力雄厚，广义债务率较低；西藏城投有息债务规模较低，隐性债务规模较低，是全国广义债务率最低的省份。

图1：显性债务口径下2021年31省债务率分档

数据来源：中诚信国际区域风险数据库，中诚信国际“地方债务通”小程序

图2：广义债务口径下2021年31省债务率分档

数据来源：中诚信国际区域风险数据库，中诚信国际“地方债务通”小程序

二、 近年来各省“红橙黄绿”如何演变？

近年来，伴随地方政府债务管理不断规范，我国地方政府债务风险整体可控，但在外部不确定性增多和2020年新冠肺炎疫情冲击下，宏观政策加大“稳增长”力度，一系列宽信用、宽财政、宽货币的措施推升政府部门债务风险。从2021年情况看，伴随疫情趋稳，债务管控回归常态，“控增化存”基调下多地隐性债务增速放缓，其中8省隐性债务规模回落，但由于转移支付从特殊时期放量转为常态以及土地市场降温拖累政府性基金收入，多地综合财力仍有下滑，叠加稳增长诉求下地方债持续扩容，多省债务率仍较2020年抬升；同时由于各地财力恢复进度不一，稳基建需求及着力点不同，加之化债资源的差异也导致了各地隐性债务化解进度及难度不同，区域间债务风险进一步分化。根据中诚信国际测算，显性债务口径下，全国除江苏、上海外其余省份债务率均上升，超三分之一省份债务率分档颜色加深，福建、甘肃、广西、海南、河北、湖南、黑龙江、吉林、云南、新疆、重庆由绿变黄，但仍旧处于浅色档位。广义债务口径下，除天津、江苏外 其余29省债务率均上升，9省广义债务率分档颜色较2020年，加深海南由绿变黄，河北、黑龙江、新疆由黄变橙，湖北、湖南、江西、四川、云南由橙变红，颜色加深省份多集中于中西部地区。

（一） 土地市场降温叠加转移支付减少，综合财力下降仍是推升债务率的重要因素

近年来，经济下行压力加大，财政收支矛盾突出，各地债务持续承压，特别是新冠肺炎疫情冲击下，2020年地方政府一般公共预算收入整体下降，政府财力大幅缩减的背景下推升了债务率；2021年，各地财力持续修复，除西藏外各省一般公共预算收入规模均较2020年有所回升，然而受房地产严监管等影响，土地市场逐渐降温，以土地出让收入为主要来源的政府性基金预算收入增速大幅放缓，同时，基于我国疫情得到有效控制的现状，各省上级补助、转移支付及税收返还项资金较2020年明显下降，基本回到疫前水平，12省综合财力与2020年相比不升反降，显性及广义债务口径下债务率均有所抬升，从图3及图4可以看出，债务率增幅居全国前列的省份，如黑龙江、吉林、甘肃等多与自身综合财力下降有关，对债务的保障程度降低，显性债务率分档颜色也由绿变黄，黑吉两省广义债务率分档颜色由黄变橙。以黑龙江为例，受市县土地出让收入减收影响，全省政府性基金预算收入同比下降17.6%，同时据中诚信国际估算，2021年其上级补助、转移支付及税收返还较2020年减少超500亿，带动综合财力整体下降超20%，由此推升黑龙江省显性债务率超50个百分点。

图3：2021年各省显性债务及综合财力较2020年变化

数据来源：中诚信国际区域风险数据库，中诚信国际“地方债务通”小程序

图4：2021年各省广义债务及综合财力较2020年变化

数据来源：中诚信国际区域风险数据库，中诚信国际“地方债务通”小程序

（二） 稳增长压力下地方债持续扩容，显性债务口径下债务压力有所上升

2014年来，在地方政府“前开门、堵后门”的债务管理思路下，地方债持续扩容；2020年疫情冲击下，稳增长力度持续增加，地方债尤其是专项债大幅扩容，政府显性债务率持续攀升；2021年，经济下行压力依然不减，叠加存量基建项目资金接续需求较高，地方债持续大幅扩容，各地显性债务继续增长，除江苏、上海外其余各省显性债务率均上升。2021年新增地方债共发行4.36万亿，其中广东、山东、浙江、河北、河南、湖北发行规模均突破2000亿元；各地政府限额使用比例也进一步增加，天津、湖南、黑龙江、重庆等地限额使用比例超过95%，或表明上述省份稳基建稳投资诉求较高。“红橙黄绿”视角下，31省中除江苏、上海外其余29省显性债务率上升，其中11省分档颜色加深，而全国有19省实现综合财力正增长，一定程度上表明多数省份债务率上升或主要由债务规模的大幅增加所致。具体看，江苏、上海在债务规模较快增长同时综合财力增速快于债务规模，实现显性债务率压降，其余各省债务规模增速均快于综合财力，显性债务率上升较快的省份多分布在基础设施建设较为薄弱、稳增长诉求更高的东北及西部地区。以新疆为例，在国家“十四五”规划强调加强出疆入藏、中西部地区战略骨干通道建设的基础上，新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团“十四五”规划均围绕交通基础设施建设、水利基础设施建设、能源保障能力建设及新型基础设施建设明确了重点建设项目，并强调发挥政府投资的撬动作用，2021年全区共安排水利、交通等领域重点项目共350项，总投资16493亿元，发行新增地方债1063亿元，募集资金重点投向交通基础设施建设、农林水利等领域，显性债务率大幅攀升，债务率分档也由绿变黄。

（三） 各地持续推进地方债置换等化债方式，但资源差异、进度不一等仍加剧区域分化

近年来，隐性债务防范化解持续推进，各地结合自身实际陆续组织实施隐性债务认定、风险管理、化解安排等工作，积极探索多元化偿债措施，包括安排财政资金偿还、借新还旧、推进平台转型等。在地方财政持续承压背景下，地方债置换等引导隐性债务显性化的方式运用逐步增加。2019年以来，多省建制县纳入地方债化解隐性债务试点且范围持续扩大；2020年12月起，部分试点省份通过发行再融资地方债偿还存量政府债务；2021年10月起，广东、上海、北京等地陆续推进“全域无隐性债务试点工作”。根据中诚信国际统计，天津、云南、贵州、内蒙古、青海等地实现隐性债务规模的压降，但除江苏、天津外其余省份广义债务率均有所上升，或与发行再融资债引导隐性债务显性化、新增债持续扩容推升显性债务有关。其中，2021年共24省发行了用于偿还存量债务的再融资债，北京、广东、辽宁、贵州、重庆等省发行规模较大，上述省份广义债务率增长幅度低于显性债务率增长幅度。此外，除了地方债置换方式，各地还积极利用地方上市国企、银行、土地等多种资源盘活资产、化解债务，但受制于区域金融资源等差异，各地化债进度不一，各省广义债务风险仍有所分化。“红橙黄绿”视角下，中西部地区财政实力较弱、金融资源相对缺乏，其化债进度整体仍较缓慢，广义债务率分档抬升的9省中有7省位于中西部地区；东部地区由于化债资源丰富且优质，广义债务率分档整体保持稳定，天津、江苏两地广义债务率稳中有降。上述两省除发行再融资债偿还债务外，天津加大资源资产盘活变现力度、强力推进融资平台转型并制定实施了债务化解“1+4”方法，广义债务率较上年大幅下降；江苏印发指导意见规范融资平台投融资行为，加强融资平台融资总量控制，鼓励地方政府协调国有企业、金融机构、其他社会资本等设立市场化债务风险化解基金或周转金，广义债务率较上年小幅下降。

图5：2018~2021年显性债务口径下31省债务率分档变化

数据来源：中诚信国际区域风险数据库，中诚信国际“地方债务通”小程序

图6：2018~2021年广义债务口径下31省债务率分档变化

数据来源：中诚信国际区域风险数据库，中诚信国际“地方债务通”小程序

图7：2021年部分省份用于偿还存量债务的再融资债发行规模

数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库

三、 后续关注

2022年，三重压力下稳增长政策持续发力，地方债新增限额仍保持高位，地方债到期高峰来临叠加隐性债务化解压力下，地方债将持续扩容，需关注地方债扩容带来的未来偿还压力；同时，隐性债务严监管态势不改，城投企业融资或持续受限，国企改革及隐性债务清零目标下或加速重组整合，需关注广义债务率分档在红橙的省份的债务滚动压力和后续风险演化。此外，疫情反复及去房地产冲击等中长期结构调整下，不同区域财政实力恢复进度不同且仍然存在不确定性，需持续关注区域间债务风险的进一步分化。

（一）稳增长压力与借新还旧需求下，关注地方债进一步扩容带来的未来偿还压力

面对供给冲击、需求收缩以及预期走弱的三重压力，今年以来，政策层面多次确认稳增长取向，2022年《政府工作报告》强调“要把稳增长放在更加突出的位置”，329国常会重申“把稳增长放在更加突出的位置”并强调“用好政府债券扩大有效投资”。此背景下，地方债尤其是新增专项债将进一步扩容。规模扩容的同时，政策也强调专项债需坚持既利当前又惠长远的原则，加大惠民生、补短板等领域投资，“两新一重”领域依然是重点投向，后续各地尤其是新基建基础较为薄弱、城镇化进度相对落后、交通基建枢纽较多的中西部区域将加大专项债支持力度。但在各地经济财力尚未完全恢复的情况下，新增地方债持续扩容或进一步抬升未来财政债务付息压力，中西部等部分财政承压地区面临的债务压力或更加明显。与此同时，隐性债务化解工作持续推进，全域清零试点或进一步扩大，随着化债十年期限逐步接近，引导隐性债务显性化的需求仍较迫切，叠加地方债到期高峰来临，各地借新还旧压力有所增加，再融资地方债或进一步扩容，需持续关注化债压力后移、付息成本增加和利率的不确定性，保障地方政府债务的可持续性。

（二）隐性债务严格推进“控增化存”，关注红橙区域债务滚动压力及平台转型风险

2021年以来，政府部门降杠杆的背景下，交易所、银保监会、交易商协会等多部门出台了一系列城投企业融资限制政策，坚决控制隐性债务增量；2022年，监管部门对新增隐性债务监管仍保持高压态势，隐性债务“控增化存”持续推进，城投企业作为隐性债务重要载体，仍有进一步收紧其融资的可能。整体看，严控新增隐性债务有助于遏制城投企业尤其是弱区域、弱资质主体激进举债推升当地隐性债务规模，降低区域广义债务风险。但同时，随着城投企业债券融资进一步收紧，如交易商协会根据债务率“红橙黄绿”分档约束高风险地区城投企业发债，部分债务率本身较高区域的地方债务滚动压力将增加，需持续关注广义债务率分档为“红橙”区域的风险演化情况。此外，在国企改革三年行动收官之际，城投重组整合或进一步加速，而城投整合将面临体制机制、业务协同和债务管控等多方面挑战，需关注在国企整合转型中丧失重要地位和核心业务职能的城投，以及在隐性债务管控背景下丧失融资能力的城投市场波动风险。

（三）疫情反复、去房地产依赖的中长期结构调整等多重影响下，关注区域债务风险的进一步分化

2021年，地方一般公共预算收入较疫情冲击下的2020年有所恢复，但收入复合增速与疫前相比仍有差距，受新一轮减税降费叠加疫情反复影响，2022年部分弱资质区域的一般公共预算收入仍然承压。此外，去房地产依赖的中长期结构调整下，房地产严监管政策密集落地，部分重点城市流拍率显著提升，土地市场出现降温，2021年，以土地出让收入为主要来源的地方政府性基金收入增速下滑明显，地方本级政府性基金预算收入同比增长4.50%，增速较上年回落7.20个百分点，此前土地财政依赖度较高、债务负担较重的省份面临较大冲击。整体看，在疫情反复、去房地产依赖等中长期结构调整的多重影响，各地经济财政恢复进度不一，部分省份一般公共预算收入面临较大不确定性、政府性基金收入持续承压，财政紧平衡背景下，地方政府偿债资金来源不确定性仍存，且区域间风险分化趋势或有所加剧，需持续关注区域间债务风险的进一步分化。

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